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定义中国“慈善”——从比较视角的建言
日期:2017.5.11 作者:Karla Weber Simon 译者:何雯婷 出处:中国发展简报 

背景介绍

中国基本上属于大陆法系国家,但却不同于德国和日本,尚未拥有一套完整的民法典。2017年3月,全国人大表决通过了《民法总则》,其中所规定的基本原则为中国民法典编撰奠定了基础。《民法总则》将于今年10月份正式施行,并与1986年通过的《民法通则》有显著性差异。中国(以及英国)相关立法中“慈善”的法律概念,与一些大陆法系的国家有所不同。德国将其定义为“公益”(PublicBenefit),而在日本则为“公共利益”(Public Interest)。有些人可能会好奇全国人大的立法者选择以“慈善”界定公益概念的原因,并思考相应的法律范围会如何因此缩小。

“慈善”的定义

全国人大在去年3月份通过了一项具有进步意义的立法法案,即《慈善法》,并于同年9月起施行。该法明确界定慈善活动为以下几类:

(一)扶贫、济困;

(二)扶老、救孤、恤病、助残、优抚;

(三)救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害;

(四)促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展;

(五)防治污染和其他公害,保护和改善生态环境;

(六)符合本法规定的其他公益活动。

这些活动类似于英格兰与威尔士《2011年慈善法》中所规定的慈善目的:

(一)救济贫困;

(二)促进教育;

(三)促进宗教;

(四)促进健康和生存救助;

(五)促进公民和社群发展;

(六)促进艺术、文化、科学等;

(七)促进业余体育;

(八)促进人权、纠纷解决与调和,促进宗教与种族和谐、平等及多元;

(九)促进保护或改善环境;

(十)救助各类弱势群体;

(十一)促进动物福利;

(十二)提升军警等部门效率;

(十三)其它慈善目的。

英格兰与威尔士《慈善法》明显区别于中国立法的一点是,它的定义还包含着宗教活动。但这归因于国家的历史和文化因素,且限于本文的篇幅,我们不会对此进一步探讨。

另外还值得注意的是,英格兰与威尔士法律使用了“慈善目的 (charitable purpose)”这一概念进行界定,中国却用的是“慈善活动 (charitable activities)”。后者的措辞有所保留,同时却又更具开放性,包括规定“以捐赠财产或者提供服务等方式”开展慈善活动。因此,执法者从中获得了极大的灵活性,有权决定其他任何形式的活动是否属于慈善范畴。诸如举办知识共享会议、参与政策宣传以及为其他慈善机构开展能力建设项目之类的活动,目前都是中国公共利益的重要实现形式,但它们的归属还是一个未知数。

法律体系

中国的监管者和立法者也许不知情的是,英格兰与威尔士的法律定义来源于习惯法和所谓的“四头慈善”( ‘4 heads of charity’‘)[1],是通过特定的判例得以确立。最近颁布的慈善法规明确规定了以上四种分类并增加了更多的类别 (现有11个分类),以便于法院对相关组织进行慈善范畴的界定。中国不推行习惯法(即法律界定不是以惯例法为依据);但英国目前对“慈善”的定义已经以法律形式确立下来,因此就这一点而言与中国是类似的。除此之外,澳大利亚也存在相似的立法。但是,在对慈善组织进行认证时还会依据习惯法。

《民法总则》对非营利性法人进行了分类,而没有明确慈善组织的概念(这一界定留给了《慈善法》)。它将其划分为社会团体、基金会和社会服务机构,但这些组织形式并不等同于慈善组织。因此,非营利性法人应向民政部注册并获得法人资格。之后,它们必须进一步获得慈善组织属性的认证,这会给予它们某些优惠待遇,例如免税地位以及向捐赠者开具捐赠票据的权利,使得捐赠的个人或企业收益可获得相应的税收优惠。与本文所提及的其它国家相同,在中国,慈善组织身份与税务身份是分离的。

这与美国的做法截然不同。在美国,对慈善组织进行认证的权力交给了美国国税局(IRS)。因而我们说美国的慈善系统是由税法驱动的。与其他那些追求税收收益最大化的税务官员相反,那些负责实施美国《国内税收法典》第501(C)(3)条针对非盈利组织的税务官员并不试图追求最大的税收收益。这些负责监管慈善机构的税收官员对慈善机构有极高的尊重,并致力于随时向慈善机构给予帮助。这些税务官员所执行的法规将慈善目的规定为以下几类:
“宗教、慈善、科学、促进公共安全、文学、教育,或促进国家或国际业余体育竞赛,或防止虐待儿童或动物……”尽管美国对慈善的分类更为简洁,但界定与中国和英国大同小异。

如何更好的对慈善进行分类以及规则由谁来定

如果我们仅仅看英格兰与威尔士和美国关于慈善的定义,很显然这些定义很模糊且过于宽泛,政府官员在为寻求慈善机构身份的组织服务时还需要更明确的指导和细则。在美国,这样的细则包含在了《财务规定与税收裁定》中(该文件由国税局颁布,并从属于《财务规定》)。在英国,慈善委员会也公布了类似的文件以明确相关的概念(包括不同程度的重要性与覆盖广泛的范围)。

我们建议,中国也应该采取类似的措施。鉴于民政部的一个下属部门专门负责认证慈善组织的身份,这个部门似乎足够有权为寻求慈善性质认证的组织提供行政指导。比方说,英国慈善委员会决定不认定绝地教为一个宗教性质的慈善组织。在美国,“假”教会层出不穷,它们企图利用宗教组织身份以逃避税务。在中国存在针对环境领域的广泛立法,因此民政部应该能够相对容易地判定一个寻求环境慈善组织身份的团体是否符合条件。正如其他国家的行政机关一样,民政部应当积极地对寻求获得慈善认证的组织进行身份鉴别,并且可以借鉴英国慈善委员会的实践中的经验,为中国寻求慈善认证的组织提供更具体的指导和引领。

借他山之石推动中国慈善的发展

尽管在覆盖范围与监管机构方面存在差异,中国、美国以及英国的慈善法律体系其实极为相似,因此英美的经验对中国有较高的借鉴性并能产生积极影响。 除此之外,仔细研究同为大陆法系的日本正在实行的新慈善法规及为之提供指导的监督委员会也会可能会对中国慈善体系的发展颇有助益,从而更好地促进中国《慈善法》与新《民法总则》的落地实施。

[1]    四头慈善指的是传统的4类慈善领域, 即济贫,教育,宗教和其他有利于社区的活动。

作者:  Karla Weber Simon 法学教授,慈善事业法国际研究所所长 。她长期关注中国公益和慈善行业的发展,并著有“中国民间社会(‘Civil Society in China’)一书。

编辑 罗冰

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